一起土地承包经营权纠纷案件

　　案情介绍

　　１９８８年１月１日赵某与其村委会（下称甲）签订承包土地３５亩、期限３０年的《栽植果树承包合同书》后于当日将其中１７、５亩土地转包给邻村李某栽植果树。２０００年９月１９日甲与其镇政府（下称乙）和该市市场发展管理局（下称丙）签订协议书，根据其市委、政府《２０００年工作要点》的要求将赵某等承包户的土地有偿转让给丙，当日甲乙签订协议书约定每亩的各种补偿费４万元。２０００年１０月２５日赵某与甲共同清点了其所在承包地内的附着物，并于２００１年４月１７日对其承包土地内的果树直径进行了测量。２００１年３月２８日鲁政字２００１６８号文《关于某某市城市建设用地的批复》明确赵某等承包的３７１、９４亩土地被某某土地管理局（下称丁）征用并转为城市建设储备用地。２００１年５月８日某某市人民政府发出《征用土地方案公告》。２００１年５月２８日丁发出《征地补偿安置方案公告》。２００１年６月１１日甲向赵某发出领取征地果树补偿费的通知。２００１年６月丁与丙签订《土地出让合同》。２００２年２月４日丙取得《土地使用权证》。赵某（称原告）于２００１年６月２６日以民事诉讼的形式将甲、乙、丙、丁诉于中级人民法院，请求判令四被告赔偿其承包地的经济损失（包括原告在承包土地内的前期投入损失和剩余承包期间预期可得利益损失）。中级人民法院于２００２年１２月２５日作出判决，支持原告关于被征用土地人口安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的请求，驳回原告关于土地赔偿费的请求。并将案由定为土地补偿费纠纷。原告不服上诉于山东省高级人民法院，省高院于２００３年５月２２日作出判决确认了对原告承包地地面附着物及青苗的具体补偿。原告于２００４年１月３１日以甲、乙、丙为被告以侵犯土地承包经营权、行政赔偿案由向基层法院提起行政诉讼，请求依法确认三被告处分其承包地的行为违法，并赔偿原告人民币１６２万元。

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　　法院审判

　　中级人民法院认为，丁根据２００１年３月２８日鲁政字２００１６８号文《关于某某市城市建设用地的批复》征用赵某等承包的土地并转为城市建设储备用地，并于２００１年６月与丙签订了土地出让合同，丙于２００２年２月４日，经某某市人民政府批复同意，取得了国有土地使用证。所以，丙使用土地是合法的。省高院审理认为：某某市土地管理局、市场发展管理局和某村委在征用土地和补偿过程中并无违法行为，不存在侵权问题，原审将本案定性为补偿纠纷并无不当，依法判决驳回上诉，维持原判。原告又于２００４年１月３１日以三被告侵犯其土地承包经营权提起行政诉讼。一审法院审理认为：原告承包的土地经山东省人民政府批准被依法征用，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《农村土地承包法》）、《中华人民共和国土地管理法》的规定，原告有权获得相应的补偿。对原告被征土地上的附着物、果树的补偿具体数额，已经为山东省高级人民法院民事判决书所确定，原告应得利益已经明确。丙经某某市人民政府批复同意，取得该土地使用权，作为用地单位，按征地批复的用途进行建设，不存在对原告土地承包经营权的行政侵权。丙与甲乙所签协议，其目的是明确三被告之间分工，是为依法征用土地做准备，起协调作用，不构成对原告的行政侵权。乙在土地征用过程中履行了法定程序，虽与原告就补偿数额存在分歧，但亦不构成对原告的行政侵权。综上，原告以三被告侵犯其土地承包经营权为由，要求确认三被告行政行为违法，请求行政赔偿，于法无据，不予支持。一审法院驳回原告诉讼请求。

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　　法官评析

　　目前农村土地的所有权、使用权流转、合理利用和保护；土地的范围、所有权主体的界定；对土地的征用补偿、民事侵权赔偿、违约责任赔偿、行政侵权赔偿等有关物权理论和土地承包经营权的划定还不够明确。因此，我们在审判实务中存有很多模糊认识在所难免，正因如此，所以我们针对以上案例对诸多有待探讨的理论和审判实务问题做一初步研究很有必要：

　　本案焦点问题：（一）土地补偿费是对失去土地的农村集体组织的全体成员的经济救济。（二）人口安置补助费是对失去土地的农民生活的救济。（三）地上附着物和青苗补偿是对承包人在土地上已投入价值的归还，不是对承包人合同可得预期利益的赔偿。（四）市场管理局是某某市政府的一个下属机构，政府是否有权批复将国有土地交给自己的下属开发。（五）土地管理局的土地储备中心是政府的一个办事机构，是否是行政诉讼主体，土地管理局将国有土地划拨给政府的市场管理机构使用是否违法，其性质如何？（六）对土地使用权的补偿或补助是损失的救济还是对今后土地预期可得利益的赔偿？（七）为了公共利益的需要对私权利的侵害是什么性质的侵害。下面我们围绕在农村土地承包合同的履行过程中所发生的诸如农村土地征用、土地承包经营权的保护、房屋宅基地的使用、房屋的拆迁等问题做一初步探讨。

　　一、 城市、农村土地范围

　　在中国这样一个以传统农业经济为主的发展中国家，历史上对城市的观念就很模糊。我国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。

　　属于国家所有的主要不是农业用地的范围：（一）城市市区的土地；（二）部分农村和城市郊区的土地；（三）集体所有制单位和个人依法使用的国有土地；（四）根据法律规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水流、水面等的土地；（五）国家征用的由国家机关、军队和国家企业、事业单位使用的土地。

　　《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。按照该法第三条的规定，荒山、荒沟、荒丘、荒滩也属于农村土地。该法第二条“依法用于农业的土地”，还应包括宪法第十条规定的属于集体所有的：宅基地、自留地、自留山。

　　归纳起来，农村土地范围应当包括：耕地、林地、草地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩、宅基地、自留地、自留山。

　　二、 关于农村土地所有权和承包经营权

　　对农村土地所有权的界定，我国法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章、自治条例、单行条例、其他规范性文件都根据其不同的土地用途作出不同的解释，比较混乱。农村土地承包经营权是相对于农村土地所有权和国家依法对土地的征用权的限制权利。（一）农村土地所有权是指农村土地所有权人在受到法律保护的利益范围内行使其独占性地支配所有的土地的权利。（二）农村土地承包经营权是指承包人（公民或集体）因从事耕作、种植或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或集体使用的国家所有的耕地、林地、草地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩、宅基地、自留地、自留山的权利。（三）土地是特殊的物权载体。在它进入市场后，法律对土地所有权的限制很多，主要是对土地处分权和使用权的限制。例如，所有权人对地上通航的飞机，地下开凿的隧道，不得请求排除，还有国防、电信、交通、自然资源、环境保护、名胜古迹等方面的限制。

　　对农村土地的所有权效力范围仅限于农业用途，以满足所有人法律保护的收益为客体的占有。《农村土地承包法》在土地所有权（物权）之上设定了很多权利（债权、人身权、继承权），这是由我国生产资料所有制形式和社会利益分配形式决定的，反映了具有我国特色的国情。农村土地承包法》规定的农村土地承包经营权从字面不难理解，它是自物权与他物权的合体，是公体私用－公所有，私利用。是主物权与从物权的关系。体现在民事法律关系中是所有权权能的分离，是在农村土地财产权之上设定的承包经营生产管理权。是我国“三农”承包经营关系的新型物权。《农村土地承包法》虽然未对农村土地承包经营权作出确定的定义，但是从它反映的社会关系中可以看出，承包经营权不仅产生于承包合同，也不仅限于平等民事主体的承包人与集体组织间的财产关系，而是一种与债权具有不同性质的物权，它不仅要受到《民法通则》、《合同法》的调整还要受到《行政许可法》、《农村土地承包法》和其他专门法律的规范。其特征在于：

　　第一， 农村土地承包经营权是存在于发包方所有或使用的耕地、林地、草地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩、宅基地、自留地、自留山的权利。承包森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面从事养殖业、牧业、渔业、副业等生产经营活动的，依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确立承包经营权。

　　第二， 承包经营权是承包使用、收益发包人所有或使用的耕地、林地、草地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩、宅基地、自留地、自留山的权利。承包人对其承包的标的物有权独立地占有、使用、收益，而且应当依承包合同约定履行其向发包方交付一定收益等义务。由于土地这一生产资料的特殊地位，承包人对之并无处分权。至于设定在承包经营权之上的转包、出租、互换、转让、托管、入股、合作经营、合伙经营等方式的流转权以及债权（抵押权）、人身权（户口迁移）、继承权（继续承包权）等权利的特征是不是处分权的形式法学界有不同的观点。

　　第三，承包经营权是为耕作、种植或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或集体使用的国家所有的耕地、林地、草地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩、宅基地、自留地、自留山的权利。另外在承包的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面经营牧业、渔业、副业等，都属于承包经营权的范围。

　　第四，承包经营权是有一定期限的权利。《农村土地承包法》规定耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。

　　三、农村土地承包经营权的保护

　　农村集体土地所有权的主体发包方　是：（一）村农民集体（集体经济组织、村民委员会）；（二）村内两个以上农业集体经济组织共有的土地的农民集体或者村民小组；（三）乡（镇）农民集体所有的土地的农民集体。

　　在农村土地承包经营法律关系中，承包方享有以下权利：

　　（一）依法享有对其家庭承包土地的占有、使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，公民个人的土地承包经营权以及收取承包土地或其他生产资料的收益可以继承。以招标、拍卖、公开协商等方式取得不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地承包经营权并经有权机关确权发证的可以入股、抵押；

　　（二）承包土地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；

　　（三） 法律、行政法规规定的其他权利。

　　承包方承担下列义务：

　　（一）维持土地的农业用途，不得擅自挖沙、取土等破坏土地耕作条件或用于非农建设，不仅要求承包人不得在承包土地上盖房、建窑、开矿、建坟，不准进行掠夺性经营，而且还要求承包人根据土地的条件，合理使用，保存、改良土地，提高地力，不得撂荒土地，不得给土地造成永久性损失；

　　（二）按承包合同约定的数额向发包方交付承包土地的收益（情势变更可以减免）外，承包人应独立承担风险；

　　（三）承包人应当接受集体组织以及土地承包经营合同管理机关对于其生产经营活动的合法监督、干涉；

　　（四）法律、行政法规规定的其他义务。

　　通过家庭承包而取得土地承包经营权的流转是承包人对其承包权的处分，一般是承包人无劳动力或转营他业或承包方之间为耕种方便或者各自需要而将承包的土地的经营权依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流动转换。土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。以转让方式流转的应当经发包方同意，其他方式流转的应当报发包方备案，土地承包经营权互换、转让未经依法登记，不得对抗善意第三人。侵犯农村土地承包经营权一般是指土地行政管理机关或者农村土地承包合同管理机关滥用或者超越职权采取强制终止合同、分割承包成果等方式侵犯农村土地承包人的合法权益的行为。以上案例中，原告承包的土地经山东省人民政府批准被依法征用，根据《农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，原告有权获得相应的补偿（补助）。本案中甲乙丙签订协议，丙已将征地补偿费按每亩４万元付给甲，由甲将其中人口安置补助费、地上附着物和青苗补偿费代发给承包户，并负责地面的清理工作。因此，甲不是行政诉讼的被告，甲没有行政主体资格。如果甲没有将原告应得之人口安置补助费、地上附着物和青苗补偿费发给原告，原告可以甲为被告，请求人民法院判令甲付清欠款，并承担欠款利息。

　　四、承包经营权流转法律探索的意义

　　《农村土地承包法》的出台和实施，有效地限制了乡村干部的职权，堵住了有些行政机关把土地管理的职权“寻租”作为聚敛财富手段的腐败源，乡村干部再也不能任意设定土地承包合同的基本内容，包括承包期限、承包人处分承包权的权利以及任意提前收回承包地等。《农村土地承包法》所宣示的土地承包经营权是立法者从经济持续快速协调健康发展方面遏制浪费资源、破坏资源现象、实现资源的永续利用、人类与自然和谐生存和发展的因素考虑。

　　以土地占有对抗第三人其他权利的效力以公示和登记作为重要标志，是在物权法定的体制下所选择的物权类型。在目前土地已进入交易市场且在交易实践中定型的物权，立法者以及法学界对土地在流通领域中的承包经营权的性质尚无定论。在我国目前的生产资料多种所有制形式并存的形势下，对土地及地上附着物的占有、使用、收益已成为与人们生活息息相关的财富。足以引起法学界及司法实务界的重视。

　　五、农村土地承包经营关系中的行政主体

　　发包方的违约责任是停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。承包方除应承担发包方相应的民事责任以外还应依法接受行政机关的合法管理和干预。该法的行政法律关系主体与民事法律关系主体交叉竟合，增加了司法实务界判断违约、侵权、行政责任主体的难度。因承包合同权利义务关系产生的纠纷由民法和民事诉讼法调整，因生产经营权受到行政机关非法干预和侵犯或行政机关不履行职责产生的纠纷，由行政法和行政诉讼法调整。

　　（一）行政行为类型：１、对农村土地承包经营合同的审批、审核、同意、批准、认可、登记、确认、颁证的行为都是具体行政行为；２、《农村土地承包法》规定的承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚是行政机关依法管理土地资源，制裁违法占地，行使行政处罚职权的行为；３、其他条款规定的行政处理、行政仲裁，行政强制和行政赔偿都体现了国家行政机关对土地承包经营权行使行政管理职权的职能。

　　（二）《农村土地承包法》第十一条规定的行政管理主体：第一是国务院农业、林业行政主管部门；第二是县级以上地方人民政府或其农业、林业等行政主管部门；第三是乡（镇）人民政府（其农林口的经管站是办事机构）。

　　（三）行政主体的职权范围：１、县级以上地方人民政府行使颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权；２、县级人民政府和乡（镇）人民政府农业等行政主管部门行使土地调整批准职权；３、土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，由县级以上地方人民政府行使登记职权；４、发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，由乡（镇）人民政府行使批准职权；５、因土地承包经营发生纠纷调解不成的，行使仲裁职权或司法职权的主体是农村土地承包合同仲裁机构（山东省县级以上地方人民政府办事机构设在同级农村合作经济管理主管部门）或人民法院；６、对承包方违约将承包地用于非农业建设的，行使行政处罚的主体是县级以上地方人民政府有关行政主管部门。

　　六、关于农村土地承包行政行为的定性

　　法律的禁止性规定是属于强制性的规则，体现了对公共利益的保护，体现了对当事人利益的保护。为土地所有权设定有期限的占有、附条件的使用、有义务的收益、有范围的处分，在《农村土地承包法》条款中均有体现。笔者试从“承包”这一动态行为阐释一下在土地经营权实施中所反映出来的民事和行政关系。

　　（一） 土地所有权的全部权能表现为对土地的占有、使用、收益和处分。土地所有权能剥离后，其价值产生于对土地的约定期限的占有、使用或有限处分的收益，是土地承包经营权的价值形态。对于农村土地来说，无论是以家庭为单位的按人口分包，还是采用招标、拍卖、公开协商或以其他形式取得承包经营权，都要经发包方三分之二以上的成员或成员代表同意，并依法经申请、批准、登记、许可后确认。

　　上述案件中，原告取得土地使用权的时间正处在农村土地第一轮家庭联产承包责任制转型期间，其承包形式虽然还没有现在的形式规范，其取得土地使用权的程序也没有经法律规范的确认，但是在当时农村撂荒土地现象非常严重的历史背景下，原告和李某取得土地使用权和移转生产经营权都应依法予以保护。土地承包经营权是大概念，它应该含括不动产物权。《农村土地承包法》实施以后，第二轮农村土地承包已结束，今后无论是国家无偿征收或有偿征用农村土地都要首先考虑土地承包经营权所承载的私产物权。当国家征用或征收土地的批复尚未发布时，就以国家建设需要或公共利益的需要强制占用农民的承包土地，都应当认定为非法。

　　（二）农村土地承包经营合同的登记确权，是指登记管理机关应申请人（发包方）的申请或依职权将发包方所有或依法使用的土地的使用权设立、变更、终止等情况依法记载于其专门设置的登记簿上，并经审核、审批、有权机关批准、确立权属、颁发土地、林业证的具体行政行为。它具备三项职能：１、对土地使用权的确认职能。通过对土地所有权权能（使用权）的申请、审查、登记、审核、报批、批准、颁发农村土地承包经营权证书等一系列的三级职权的实施，对土地的权属状态，进行有效的实体确认，赋予农村土地承包经营权以法律效力。２、公示的职能。对土地使用权的转包、出租、互换、转让，或者其他方式的流转，实施同意、备案、行政批准、行政登记，向社会公示其权利变动的事实，标示使用权的流转，以宣示对抗第三人占有、使用、收益的法律效力。３、管理职能。表现为对土地的家庭承包（户籍管理）、招标、拍卖、公开协商、户籍外承包人的管理职能和审查监督职能。我国尚未公布物权法，土地承包经营权的定性尚不明确，对土地的使用权登记还比较混乱，对农村土地的使用性质管理也还存在“多头执法”现象。

　　对土地承包经营权进行登记的行政行为体现了国家行政机关对不动产物权关系的合理干预。既然土地承包经营合同实行三级行政管理，那么行政登记、确权、仲裁就有可能影响和侵害承发包方相邻关系当事人以及承发包方利害关系人的合法权益。所以我们就有必要针对农村土地承包经营权探讨一下里面所包含的各种社会关系，为我们实施对土地的司法保护提供理论依据。

　　七、农村土地承包经营合同争议解决机制

　　顾名思义，农村即农民居住的村落；农民即从事农业生产的公民；农业即以土地为主要生产资料从事耕作、种植、其他合法生产经营活动的行业。

　　以上对农村土地承包经营合同有关的概念及农村——土地——承包——经营——合同所涉及的民事、行政关系作了分析。下面我们针对农村土地承包经营合同纠纷解决机制谈一点意见，并对其产生的行政、民事法律关系做进一步的探讨。

　　（一） 行政附带民事诉讼：人民法院在行政诉讼过程中，审理具体行政行为合法性的同时，根据当事人的请求，附带解决与被诉具体行政行为在法律上有关联的民事争议的活动。特点如下：１、民事裁判的依据是行政争议的司法裁判结果；２、民事争议可以调解；３、行政、民事争议的当事人并非一致；４、行政诉讼由被告举证，民事诉讼谁主张谁举证；５、先审行政争议，后以上案件在民事补偿（案由值得探讨）或赔偿的审理程序中，中院和高院都对甲乙丙丁的行为作了评价，并确认了乙丙丁的具体行政行为合法。对征用土地的具体行政行为还没有做程序和实体的司法审查就在民事诉讼审判中作出结论欠妥。

　　（二）行政附带民事诉讼制度的根据：１、二者的法律关系交叉、重叠，相互关联，互为条件；２、社会经济关系复杂，行政行为技术性提高，被行政行为裁决的民事行为，没有行政争议的解决就不可能进行；３、具体行政行为的法律效力不撤销，民事争议的解决结果无法实现，应先中止民事诉讼；４、是诉讼经济的需要，以民事诉讼的事实确认，作为行政诉讼的证据，应先民审，后行政审理。５、两种相互联系的争议裁判结果互为证据，合并审理将全部案情统一考虑，避免出现偏差、失误、有失公正。上述案件中，一案多个案由，从诉讼经济的角度考虑，原告在整个诉讼过程中，打了三个官司，确实增加了当事人的诉累，既增加了诉讼成本，也造成了司法资源的浪费。

　　（三）关于对行政机关（土地承包合同管理机关）裁决承发包方间民事权益争议的案件，一方当事人不服行政裁决，在提起以行政机关为被告，请求人民法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时，附带提起以对方利害关系人为被告，请求人民法院重新对其民事权益争议作出裁决的民事诉讼。在这类行政附带民事诉讼案件中行政诉讼的原告既是附带民事诉讼的原告，但是附带民事诉讼的被告却不是行政诉讼的被告，而是原民事权益争议的对方当事人。

　　（四）中国农村新的最重要的产权形式，是以土地承包经济和农户私产作为标志的权利结构，它是历史按照中央政府、地方政府、农村集体和农户之间一系列分步达成的交易的物权形式。从我国法律、法规对征用农村土地“″三大补偿”（土地、人口安置、附着物和青苗）规定可以看出：以家庭为单位的农民个人取得了依法自主经营其户籍所在地集体所有或集体使用的国家所有的土地的权利，就具备了依法分享“三大补偿”的地位，就具备了依法请求行政仲裁机构和人民法院保护其合法权益的主体资格。对土地的破坏和不合理利用侵犯了所有人的财产权，侵犯了国家对土地资源的公共利益。所以，我们分析司法保护的主体、客体、内容，主要应从农村土地的使用性质，它所承载的国家公共利益、农民集体全体成员的财产权益、农户私产以及它们相互之间通过行政手段或强制手段或合同约定的其他手段所取得的利益综合考虑。

　　第一，国家征用承包土地的具体行政行为与“三大补偿”民事行为。国家依法征用农村土地后，无论是以转让或出让或其他方式对土地进行开发和利用，都要对土地的所有权人和土地的使用权人进行合理的补偿。由于各地的规范性文件规定的土地补偿费、人口安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的标准不统一，所以经常发生以国家依法征用农村土地的具体行政行为侵犯土地承包经营权和以“三大补偿”以及相邻权关系为诉讼标的的纠纷，作为人民法院的立案庭和审理具体案件的承办人，就经常会被该类案件类型、案由、当事人的主体范围、案件所适用的法律等问题所困惑。侵犯土地承包经营权的诉讼主体：１、原告——土地所有权人（含依法使用权人）、承包方、承包方的利害关系人、土地的开发利用权人、土地的相邻权关系人。２、被告——具有行政职权的依法对农村土地进行管理的行政机关（县级以上地方人民政府、土地管理部门、城市规划建设管理部门、农业和林业管理部门、乡镇级人民政府、房地产管理部门）或被依法授权的组织。３、第三人——被有关承包经营权的行政许可、登记、确认、不履行职责等行为和“三大补偿”行政裁决和行政仲裁约束的各方当事人。即以土地行政管理部门为被告的行政诉讼的原告都可能成为第三人。承发包方与开发利用方因财产权、人身权发生的纠纷由民法调整。但是，因承发包方违反土地承包合同约定的义务而被行政机关依法处罚或采取强制措施或行政机关不履行行政职责不行使职权，行政关系相对人或其利害关系人有权提起行政诉讼。

　　上例案件中，某某市政府下属的丙和土地管理局的土地储备中心是土地进入市场后的产物，是人民政府主导土地市场的经营者，是政府的开发商，法律、法规没有设定其行政职权，所以不具有行政诉讼主体资格。城市建设对土地的征用程序是：立项、建设规划、土地审批、土地征用、土地的划拨、转让、出让。所以，丙不能作为行政诉讼主体。

　　第二，农村宅基地使用与规划拆迁利用。农村宅基地的范围包括公共设施建设规划线内依法使用的土地、农村空闲地、依法取得使用权的农业用地。农村宅基地同农村的农业用地一样在民法上统称不动产。国家对不动产的公共利益调整具有不可对抗的强制性，因此，在农村房基地的审批、批准和开发利用等项目上，设定了很多限制，由于在公权力和私权利上的规定不能统一，政策上的把握还不能够完全纳入法制的轨道，行政机关在执法的过程中还经常会发生侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情况，所以我们有必要在农村房基地的开发利用中的诉讼主体作进一步的分析：行政诉讼主体：（一）原告——农村居民依法享有宅基地使用权的集体组织成员、其他取得宅基地使用的公民、法人或者其他组织、宅基地使用人的利害关系人和相邻关系人。（二）被告——县级以上地方人民政府、土地管理部门（政府设在该机关的土地储备中心）、城市规划建设管理部门、房地产管理部门、具有行政职权的行政机构、联合执法的两个以上共同作出具体行政行为的行政机关；（三）第三人——拆迁人、被拆迁人、其他被拆迁人、原告和被告、农业和林业管理部门、乡镇人民政府都可能成为第三人。

　　第三，荒山、荒沟、荒丘、荒滩通过招标、拍卖、公开协商或以其他形式的移转方式取得承包经营权的行政诉讼主体：１、原告——承发包方、利害关系人、相邻权关系人；２、被告——乡（镇）级人民政府、具有行政职权的行政机关、联合执法的两个以上共同作出具体行政行为行政机关；３第三人——承发包方、利害关系人、相邻权关系人、具有行政职权的行政机关都可能成为第三人。

　　总之，在农村土地承包法律关系还不够明确规范；承包经营权的法律定位还不够准确；行政法律关系和民事法律关系在侵权、违约、责任等分权机制还不够清晰；救济、补助、补偿、赔偿等定性还说法不一；对土地管理的横向和纵向的准确坐标还不清楚；政府和专门的管理机关的权限以及他们在土地的管理程序、实体操作上的分工还不完善，这正是我们法学界、立法界、执法界、司法界需要进一步研究的方向。