基层法院如何立足本职工作为大局服务

　　服务大局是法院的第一责任，执法办案是法院的第一要务。2009年8月28日，最高法院王胜俊院长在江苏省高级人民法院座谈会上作题为《坚持能动司法切实服务大局》讲话时指出：“对人民法院来说，执法办案是硬道理，是第一要务。人民法院解决司法理念、司法原则、司法方向问题，目的还是为了办好案件……在确保办案质量和效率的同时，要高度重视办案效果，真正把能动司法的理念、原则和方式落实到执法办案的各个环节。”显而易见，服务大局必须立足执法办案这一本职工作。如果脱离本职工作空谈服务大局，服务大局必成空中楼阁。本文试从基层法院的角度，对如何更好的立足本职工作为大局服务提出些许浅见。

• 服务大局与执法办案的关系

　　虽然服务大局需要立足执法办案，但二者绝不是简单的立足与被立足的关系，实际是你中有我、我中有你的统一体。为了下文立论需要，先就服务大局与执法办案的辩证关系做一总体思考。

　　（一）执法办案实现、保障、促进服务大局。

　　立法机关在制定法律时，会通过立法反映和体现大局要求，事实上许多法律都包含了大局的精神和要求，只要坚持严格依法办案，正确适用法律，就能够实现服务大局的要求。从这个角度说，执法办案的本身就是服务大局的过程。法院惩处犯罪、化解民事纠纷，营造和谐有序的社会环境，能为稳定、发展大局提供有力司法保障。法院身处维护稳定、化解矛盾纠纷的前线，在执法办案中能及时、全面、深入地捕捉、了解危及稳定与发展的漏洞隐患、苗头倾向，做出准确的研判，提出合理的建议，推动大局工作的完善。

　　（二）服务大局包含、引领、提升执法办案。

　　执法办案是法院承担服务大局责任的主阵地，法院服务大局的方式途径不只局限于执法办案。法院通过延伸职能，在执法办案之外，可以多方位、多领域的找到服务大局的结合点与切入点。马克思主义的阶级理论认为，法律就是统治阶级的工具。无论西方的法学理论再怎么标榜司法独立，都不能否定法律与生俱来的统治工具属性。上世级30年代，美国联邦最高法院最终向推行新政的罗斯福总统妥协即为明证。规则最终就是为掌握规则制定权者服务的，不需多辩。法院作为统治阶级，在我国即为人民民主专政的维稳力量，如果只将思路与目光局限于执法办案，孤芳自赏，不仅辜负人民民主专政的殷切厚望，还会作茧自缚、断绝外援，使执法办案的难度加大。“只谋一域者，不足谋全局”。法院只有站在大局的制高点上，胸怀大局，才能使执法办案的考量最全面、执法办案的成绩最经得起评价。只有尽心竭力的服务好大局，让党委更满意、让政府更认可，法院提升执法办案水平所需的人员配备、物资建设、外部环境才能得到更大的满足。

　　二、立足本职为大局服务的一般经验做法

　　立足本职服务大局，不同级别法院有不同的职能作用；同一法院的不同业务部门、同一业务部门的不同类案件也应当有独具特色的方式方法。本文参考所在法院及其他法院见诸报端的好经验、好做法，对实践中立足执法办案服务大局的常用做法，做一粗浅的论证与归纳。更全面、更丰富的经验做法，还有待于各个工作环节的实践者，强化大局意识，善于思考、深入发掘、系统总结。

　　（一）将国家大政方针做为法律适用的参考依据，贯彻到执法办案当中。

　　国家的基本制度已通过立法具化为法律条文，透彻理解法律精神并严格、准确执法，即能维护好国家的基本制度。但法律的滞后性使法律往往不能反映国家新时期的大政方针，这就需要法院在执法办案中要及时把握政策走向，用大政方针解释、补充法律，使法律适用与大政方针保持一致，法院的裁判要有利于大政方针的贯彻落实，不能与大政方针相抵触。当然，在具体案件裁判中，法院只能援引法律、法规、司法解释，不可以直接引用方针政策。民事、刑事与行政等基本法律中，均有公共利益条款，大政方针系基于公共利益制定的，可以将其纳入公共利益条款之中达到适用目的。如，为了实现维护农村社会稳定、保护农民权益、保护耕地、稳定房地产市场的政策，国务院、国土部已三令五申城镇居民不得购买农村房屋。在审理城镇居民购买农村房屋的民事案件中，法院不能无视国家政策，自行其是地认定购房合同合法有效。《合同法》第52条规定，违背法律、行政法规强制性规定的合同无效。但遍寻我国现有法律、法规，均不能找出城镇居民不得购买农村房屋的禁止性规定。这一规定目前只停留在国务院办公厅、国土部的通知、规章中，未上升到法律、法规的层面。《合同法》第52条同时规定，损害社会公共利益的合同无效。欲在法律适用中落实这一政策，法院完全可以将购买农村房屋的合同以损害社会公共利益为依据宣告无效。

　　（二）围绕大局，适时调整法律适用的策略、方式、尺度、措施等裁量因素。

　　法律虽然具有滞后性的缺陷，但法律不会把自己塑造成一具只会伸直手臂单向蹦跳的僵尸，相反法律会想方设法地让自己具有长袖善舞的本领。法律中的体现终极法律适用精神的原则条款（如诚实信用原则）、弥补特殊规定不足的一般规定条款（如以危险方法危害公共安全罪）、未列举穷尽的概括条款（如法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形）、可分区间的裁量幅度、灵活多变的强制措施、刑罚方式、诉讼保全方法等弹性条款，使法律面对新形势、新任务具有较强的适应能力。为了保障国家宏观工作战略实施，为了服务地方重点工作，法院当然不可机械司法自缚手脚，要充分利用法律具有的灵活性特征，因地置宜、因事制宜，适时调整法律适用过程中的一切裁量因素，将大局需要作为法律灵活适用的参考因素，在不突破法律规定的前提下，用活法律为大局服务。

　　如，前几年国家进行金融改革，成立资产管理公司，剥离国有银行的不良贷款，为了使资产管理公司顺利受让不良金融债权，最高人民法院发布《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》，对债权转让通知的方式和诉讼时效中断情形作出了从宽解释，即银行可在报纸上发布债权转让通知，并可在报纸上催收债权中断诉讼时效。而在普通债权转让中，债权转让通知必须到达债务人本人，且只有债务人下落不明时才可通过报纸公告方式催收债权中断时效。又如，在刑事审判领域，调整裁判尺度的代表作，莫过于我们耳熟能详的在严打时期的“依法从重从快打击犯罪”了。

　　除了裁判尺度，执法力量配置、执法期限伸缩、强制措施的采用等其他因素，只要运用得当，均可以成为服务大局的有力武器。如，各地法院在保障当地基础工程、重点项目建设时，经常调配业务能力强的法官组成专门审理相关案件的合议庭；对涉及当地重点发展企业、高新技术企业、新能源新材料企业等案件，建立“优先立案、快审快执”的诉讼绿色通道；在应对全球金融危机引发的企业停产、倒闭浪潮中，法院采取“放水养鱼”的执法方式，对因资金周转不灵而暂时经营困难的企业慎用查封、扣押、冻结的保全措施，保持企业“造血”能力。对仍有起死回生条件的破产企业，积极引导债权人与债务人达成和解、重整计划；在因征地拆迁补偿、企业改制劳动争议等引发的群体性诉讼中，面对数十个甚至上百个同类型案件，如果将全部案件逐一送达、开庭、宣判，势必使整体诉讼时间延长，旷日持久的诉讼往往会擎肘全局工作，有的法院就采取与上级法院将意见沟通一致后集中精力审理其中一个典型案件，推动其他同类案件迅速撤诉或调解的策略，从而高效稳妥地处结群体性纠纷。

　　（三）在执法办案中实现法律效果与社会效果的统一。

　　台湾地区领导人马英九曾说过，司法应当独立但司法不应孤立。法律作为社会关系调整器，怎能置社会效果于不顾，我行我素呢？不讲社会效果的司法就是缺乏社会大局观的司法，不可能胜任司法服务大局的重任。法律效果与社会效果的统一，通俗地讲，就是法院的执法办案是否经得起社会评价，是否对社会发展起积极作用。法官裁判个案，头脑中考虑的不应仅限于个案当事人之间的公平正义是否实现，还应高瞻远瞩地看到个案裁判对社会的指引作用与社会普通公众对裁判的接受程度。2007年南京彭宇案，一审法院推定彭宇撞倒了徐老太。是助人为乐还是撞人肇事？社会公众期盼二审法院能还原事实真相的时候，二审法院主持当事人达成了调解协议。之后各地陆续发生一些老人倒地行人不敢救助的事例。媒体发出“彭宇案余嚣未尽，真相不可调解”的感叹。应当说，在彭宇案，法院只着眼于个案的案结事了，未顾及个案审理对社会的指引功能，案件审理的社会效果未达最佳。法律不只有化解纠纷的功能，还有评判指引的功能。公众需要法律指点迷津之时，法院裁判应慎重调查和详尽说理。而与彭宇案类似的2010年宁波的阎丹案，法院经细致查证认定阎丹交通肇事的事实成立并在判后召开新闻发布会向公众进行判后答疑，取得了澄清事实引导社会向善的良好效果。在社会公众对裁判认可度方面，法院需要注意的事项就更多了。一是，案件裁判在不违背法律基本原则的前提下，是否兼顾了民间习俗，实现了制定法与习惯法的统一？对于某些不与法律基本原则冲突，法律对此无相应强制性规定的或经法律解释、变通适用可与法律规定融合的习俗，法院应尽力兼顾，而不能不加区分的强制修剪，否则作出的裁判就与老百姓的是非观念冲突，无法实现情、理、法的完美统一。这在婚姻家庭领域尤其突出，如虽然夫妻关系自婚姻登记之日起形成，但农村老百姓在观念里仍习惯将结婚仪式的举行之日作为婚姻缔结之日，有不少先办婚礼后登记的行为，在办婚礼至登记期间的共同财产的认定，应参照夫妻共同财产的规则处理为宜，不宜按非法同居的财产共有规则处理。二是，在事实查证上，法官是否充分发挥了释明、引导作用并对证据进行了必要审查？如其不然，让公众大跌眼镜的类似 “天价过路费”（实际逃费数额为50多万元，300多万元是公路收费管理部门合并滞纳金、加处罚款“滚动”计算出来的。收费部门只出具了逃费总额的证明，没有相应明细，法官轻易采信了该证明）的案件将层出不穷。三是，同类案件的裁判尺度是否尽力保持了一致？药家鑫案（交通肇事后杀人灭口，有自首情节，被判处死刑）与李昌奎案（奸杀一人，摔死一名无辜幼儿，无明显从宽情节，被二审法院改判死缓）的鲜明对比，令公众目瞪口呆。其实，最高法院早已认识到裁判标准各行其是的危害，近几年推行的刑事审判量刑规范化改革，就是革除这一弊病的；四是，裁判是否捕捉到当前社情民意的新动向？广州市中级法院在审理许霆利用自动取款机出错盗取银行钱款一案时，将无期徒刑改判为5年有期徒刑，其实是对新时代公众所持人性善恶观的回应。在新的社会观念下，仍秉持严惩见利动心的传统观念，重判勿宽，裁判当然不会获得公众认可。总而言之，法律效果与社会效果相统一，说易行难，需要依靠法官高尚的道德素养、高超的理论水平、高度的社会趋势把握、高明的审判技巧来实现。

　　（四）积极利用法院外部力量，形成服务大局的合力。

　　矛盾纠纷在社会中产生，其防治也应回到社会中去。只有广泛调动社会各方面力量与法院互联互动、齐抓共管，才能做到标本兼治、长治久安。法院在此最典型的做法当属调解联动（各地叫法不一致，如大调解格局、三调联动、立体化调解、诉调对接等）和执行联动。这二个联动，各法院均有所实践，只需注意采取措施防止“只联不动”、流于形式即可，本文不再赘述。

　　三、制约执法办案充分发挥服务大局作用的因素

　　服务大局的主要载体就是执法办案，执法办案质效不高，当然会影响到服务大局的效果。但服务大局的要求又高于法定期限内无改发、无申诉上访的结案任务。促成、强化为结案而结案的因素，应予重点改进。

　　（一）对服务大局的自觉认识不到位制约法官服务大局主动意识的增强。当前一些法官在意识中还存在一些错误认识，主要表现为：一是认为服务大局是领导考虑的事情，与普通法官无关，司法权具有被动性，法官只要公正高效的审理案件即可。二是认为法官面对源源不断的案件，办案且不暇，何暇服务大局。以上错误观念与法官对执法办案与服务大局的统一关系认识不足有关。如前文所述，服务大局就在执法办案中。本文第二部分所述服务大局的一般做法，其实很多法官在实践中身体力行的运用过，但有的人的认识可能没有升华，没有意识到那也是在服务大局。长期以来政法媒体习惯于将法院派出工作组、走访企业、提出司法建议等职能延伸作为法院服务大局的重点予以宣传报道。这使执法办案的服务大局职能作用日益淡出法官视野，导致在办案压力下一些法官把服务大局与执法办案分割对立起来，一听服务大局就产生抵触心理。服务大局的盲目、无意识，不利于深入总结规律改进工作。

　　（二）对何为大局的理解把握不准制约法院保持服务大局的正确方向。在法院外部，把当事人行使法定的信访权行为视为“影响大局”的不稳定因素而力图杜绝，将个案当事人是否服判息诉作为衡量法律实施的社会效果与影响稳定大局的评价指标，在“搞定就是稳定、摆平就是水平”思想的指导下，法院相当一部分精力用于不惜代价的维护形式稳定上，而非创造性的维权上。在法院内部，有的法院在为地方工作大局提供司法服务时，未保持清醒的头脑，没有辨明地方政策是否与国家的大政方针冲突，是否符合当地民意，使法院成为维护地方保护主义、地方狭隘利益的工具。

　　（三）法院人员配备不足制约法院服务大局职能作用全面发挥。近些年来，法院“案多人少”的问题日益突出，影响到了法院本职工作及社会职责的发挥，也影响到了服务大局的效果。多数法官忙于大量的程序性事务之中，被动地处于化解矛盾之中，主要的想法就是使案件尽快脱手，怎么省事就怎么审理，几乎没有时间学习思考，何谈创新措施服务大局。

　　（四）法官业务素质状况制约法院服务大局水平的提高。

　　只有法律专业知识扎实、对社会国家发展大势有清楚认识、对社情民意有深刻洞察的法官才能做出法律效果、社会效果、政治效果相统一的裁判。其实，法院执法办案的过程就是与违法犯罪作斗争的过程。“道高一尺，魔高一丈”。想要排除、拔掉阻碍大局的“消极”因素，没有能动的司法理念与司法技能，只能被动的失败。当前，部分法官的业务素质确实无法适应能动司法的要求，连正确理解法律都难以做到，更不用说根据社会发展趋势解释法律，填补法律漏洞了。

　　四、提高法官服务大局水平的建议

　　服务大局依赖于法官司法能力的提高，除了增强法官服务大局的意识、提高法官的业务素质外，以下二个方面可以做为探索方向。

　　（一）增加法院司法辅助人员的数量。有研究（参见共识网《中国到底有多少法官在办案？》周大伟2012年10月19日）表明，中国约6000人中有1名法官，远远大于美国每万人1名法官、英国每万人0.1名法官、日本每万人0.23名法官的比例，中国法官平均每年结案数200件左右，和欧美法官的办案量大致相仿。但中国法院为什么会普遍感到案多人少？一是因为部分法官实际上不从事审判工作，二是因为中国司法辅助人员的数量远少于欧美国家。不包括书记员在内，美国联邦系统法院的法官至少有一名法务助理。中国法官连每人配备一名书记员的要求都达不到。由于司法辅助人员数量不足，法官不仅要开庭审理案件，诸如送达、保全、起草判决、案卷装订等所有事务均需法官亲力亲为，没有太多的时间提高业务素质，也没有太多的精力对案件精雕细琢。有的法院法官编制已满，现有人事制度下再补充法官很困难，是否可以考虑争取党委及组织人事部门的支持以聘用制的形式广招司法辅助人员？

　　（二）在法院内部实现审判的精英化。在欧美，法官一般都经过了千锤百炼、千挑万选，法官群体可以说是社会的最精英群体，他们很难想象中国会有二三十岁的法官。限于国情，我们不可能实行欧美式的法官遴选制度。但一个法院内部，必定有素质优良的法官，我们可以通过统一裁判文书签发、组建专业合议庭、建立知名法官合议庭等形式来对案件审理实行难易分离，将审判监督指导权交由这些法官行使，在一定程度上实现精英化审判。

　　龙研